Justiciabilité et actes non décisoires en Droit Administratif (dissertation)

Écrit par PH

Jeudi, 19 Mai 2011 15:27

« De minimis non curat praetor ». Cet adage qui, pour certains auteurs, paraissait quelque peu archaïque, fut pourtant, pendant longtemps, le comportement adopté par les juridictions administratives, lorsqu’une mesure d’ordre intérieure venait à être contesté devant leur juridiction.
Les actes non décisoires ont généralement pour objet de préparer des décisions, de les guider dans leur futur application. Il en existe trois types, que sont ; les circulaires, les directives et les mesures d’ordre intérieur. Les circulaires sont émises par les chefs de service (les ministres), elles contiennent des instructions destinées aux personnels pour diriger leurs actions, en interprétants, en principe, une législation ou une réglementation. Les directives, quant à elles, sont des actes pris par les chefs de service et destinées à leurs subordonnés, pour « rationaliser » et « faciliter » l’exercice des compétences. En somme, les directives contiennent des instructions quant à la conduite à adopter par rapport à l’application d’une législation ou d’une réglementation. Enfin, les mesures d’ordre intérieur, sont des actes administratifs unilatéraux, qui interviennent dans le fonctionnement interne de l’administration. Elles traduisent le pouvoir discrétionnaire de l’administration, par la prise de sanctions ou de mesures disciplinaires. Un des points commun des actes non décisoires, se traduit par le fait que ceux-ci n’étant pas des décisions, ils sont insusceptibles de recours pour excès de pouvoir. Cela se justifie par le fait que les actes non décisoires pris par l’administration ne s’adressent pas directement au administrés, ils concernent « la vie intérieure des services publics ». Pourtant l’administration voit de plus en plus sa responsabilité engagée, du fait d’un acte non décisoire pris par l’administration, dont la légalité est contestée. En effet, il paraissait incohérent que les intéressés ne puissent obtenir l’annulation d’une mesure d’ordre intérieure, alors que illégale, celle-ci entraînant avec elle, un certain nombre de décisions « contaminées » par son illégalité.
Dans quelle mesure le justiciable peut il contester la légalité d’une mesure d’ordre intérieur ?

Il parait incontestable, que la jurisprudence qui accordait « l’immunité » aux mesures d’ordre intérieur, allait à l’encontre des intérêts légitimes des administrés (I), et a par conséquent, le Conseil d’Etat a littéralement changé les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir à l’encontre des mesures d’ordre intérieur (II).

I- L’«immunité» des mesures d’ordre intérieur vu comme archaïque
A)- L’irrecevabilité des recours allant à l’encontre de l’intérêt des administrés et de l’intérêt général

► Les circulaires, contenant des instructions émises par les chefs de service, ne sont pas, par nature, des actes décisoires. Par conséquent, elles ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. De même, celles-ci ne sont pas invocables par les administrés, car il n’est pas possible de demander l’annulation d’une décision sur la base d’une circulaire. A l’inverse, l’administration ne saurait opposer une circulaire à un administré.
Mais, cette situation allait à l’encontre des administrés et bien plus encore, à l’encontre de l’intérêt général. En, effet, comment peut-il être concevable que des circulaires entachées d’illégalité puisse continuer à produire leurs effets, et bénéficier d’une forme d’immunité, du fait quelles ne puisse faire l’objet d’un recours. Ors l’argument qui a prévalu pendant un certain temps, consistant à affirmer que la circulaire relève de « la vie privée de l’administration », ne tiens plus lorsque celles-ci ne font pas une application stricte du règlement quelles mettent en vigueur, surtout lorsque les administrés en font les frais.

► Les directives n’étaient pas, à l’origine, distinguées des circulaires par la jurisprudence. La distinction est apparue avec l’arrêt du 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, rendu par le Conseil d’Etat. Elles définissent les orientations que doivent suivre l’administration. Cependant, l’autorité saisie de la directive peut s’en écarter pour des motifs d’intérêt général, ou encore pour des motifs tenant à la particularité de l’affaire, ce qui somme toute, est on ne peut plus vague. Si l’administration peut y déroger, il se peut qu’il en résulte des illégalités, le justiciable devrait alors être en mesure de pouvoir la contester. Le Conseil d’Etat a par une décision, en date du 29 juin 1973, dite Société Gea, affirmé que les directives n’ont « aucun caractère règlementaire », et qu’elles « ne modifient pas, par elles-mêmes, la situation juridique des administrés ». Celles-ci sont donc insusceptibles de recours pour excès de pouvoir.
B)- Des mesures qui affectent directement les individus

► Les mesures d’ordre intérieur, furent pendant longtemps insusceptibles de recours pour excès de pouvoir. Cela fut justifié, notamment par d’éminents auteurs tel que Hauriou, par le fait que cela permettait à l’autorité administrative d’assurer la discipline au seing de ses institutions et par le fait que ces mesures que l’on ne voulait pas engorger les tribunaux recours contre des mesures considérées comme insignifiantes pour leurs destinataires.
Cependant, et comme l’a fait remarqué l’ancien commissaire du gouvernement Patrick Frydman, ces justifications sont une fiction. En effet, il parait évident que les mesures d’ordre intérieur font grief, qu’elle peuvent atteindre des libertés fondamentales ou encore aggraver la situation de certaines personnes tel que les détenus. De plus, la France semble faire faire exception, car dans la majorité des autres pays européens, les recours contre de telles décisions étaient recevables, d’autant plus que une éventuelle condamnation par les institutions européennes sur la base de La Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, n’était pas à exclure.

II- Un changement des conditions de recevabilité des recours
A)- L’élargissement du champ de recevabilité des recours

► Le Conseil d’Etat à cependant opérer un changement de jurisprudence, pour remédier aux problèmes posés par certaines circulaires illégales. En effet, il arrive que le chef de service, au lieu de prendre un règlement par voie d’arrêté, introduise dans une circulaire des dispositions règlementaires, que ce soit sciemment ou par erreur. La circulaire sera alors tenue pour un règlement et pourra donc faire l’objet d’un recours en annulation. Le juge examinera alors si le chef de service était ou non compétent pour prendre des dispositions règlementaires. C’est ce qui résulte de l’arrêt Notre-Dame du Kreisker (1954) ou le Conseil d’Etat affirme qu’une circulaire innovatrice, par le fait quelle modifie l’ordonnancement juridique, a un caractère règlementaire. Le Conseil d’Etat pose ici la distinction entre les circulaires interprétatives et les circulaires à caractère règlementaire, ces dernières étant susceptible d’un recours en annulation. Le Conseil d’Etat confirma et illustra la jurisprudence Notre-Dame de Kreisker, par l’arrêt du 7 juillet 1978, Syndicat des Avocats de France.
Mais la jurisprudence Notre-Dame de Kreisker fut récemment modifiée par un arrêt du Conseil d’Etat du 18 décembre 2002, Duvignères. En effet, avec la jurisprudence de 1954, le critère de recevabilité du recours était celui du caractère interprétatif ou règlementaire de la circulaire. Désormais, avec l’arrêt Duvignères, le caractère impératif des dispositions de la circulaire représente le nouveau critère de recevabilité des recours dirigés contre une circulaire. Ainsi, l’interprétation par l’autorité administrative de la réglementation, formalisée dans une circulaire qui est dotée d’un caractère impératif, est considérée comme faisant grief et à ce titre susceptible d’être soumise au contrôle du juge.
L’arrêt Bruno François X du 3 octobre 2003, est venu préciser la jurisprudence Duvignère. En effet, il faut entendre par disposition impérative, toutes les dispositions au moyens desquels une autorité administrative vise soit à créer des droits ou obligations, soit à imposer une interprétation du droit applicable.

►Les directives sont :
opposables aux administrés : l’administration justifie une décision par la directive.
- opposable à l’administration

► Avec les arrêts du 17 février 1995, Hardouin et Marie, le Conseil d’Etat a considérablement réduit le champ d’application des mesures d’ordre intérieur.

Depuis l’affaire du foulard islamique (CE, 21 novembre 1992, Kherouaa), les règlements des écoles, qui étaient jusque la considérés, comme des mesures d’ordre intérieur, sont susceptible de recours.