CE, 8 juillet 1991, Palazzi

Écrit par PH

Dimanche, 08 Novembre 2009 09:54

Depuis l’arrêt du 20 octobre 1989, dit Nicolo, le juge administratif reconnaît une supériorité des traités sur les normes législatives et par extension sur les actes réglementaires et accepte d’interpréter les traités. En matière de droit communautaire, l’ensemble des règles du droit communautaire forment ce que l’on appel le droit dérivé et le juge administratif a assimilé le droit dérivé, au droit des traités. Dans notre arrêt, M. Palazzi en tant que ressortissant européen forme une demande de renouvellement de titre de séjour auprès du Préfet des Hautes-Alpes, mais se la vois refusée dans une décision du 25 février 1985. M. Palazzi saisit donc le tribunal administratif de Marseille, et celui-ci rejette sa demande tendant à l’annulation de la décision du 25 février 1985, dans une décision du 17 décembre 1987.
M. Palazzi défère alors le jugement du 17 décembre 1987 devant le Conseil d’Etat pour excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat annule le jugement et l’arrêt attaqué au motif que le pouvoir réglementaire devait édicter des dispositions identiques ou équivalentes à celles de la directive européenne du 25 février 1964, que le décret du 28 avril 1981 méconnaît cette directive car il ne prévoit pas de garanties comparables pour le cas de refus de renouvellement de titre de séjour. Ors, jusqu'à présent, les individus ne pouvaient se prévaloir devant le Conseil d’Etat de directives européennes comme nous le verrons plus tard. Dans quelle mesure un individu peut-il se prévaloir devant le Conseil d’Etat d’une directive européenne et le Conseil d’Etat peut-il opérer un contrôle de conformité d’un décret, par rapport à une directive européenne ? Nous verrons donc en quoi cette décision justifie l’attribution d’une compétence qu’en au Conseil d’Etat (I) de statuer sur la violation par un décret d’une directive européenne (II).

I- La compétence du CE

    Le conseil d’Etat ne s’est pas toujours estimé compétent pour vérifier la conformité des normes nationales, aux normes communautaires, comme le montre la jurisprudence postérieure à l’arrêt Nicolo. Dans l’arrêt Palazzi, le Conseil d’Etat accepte de vérifier la légalité du décret par rapport à une directive européenne (A), mais surtout admet l’invocabilité d’une directive par un particulier (B).

       A)- La vérification de la légalité du décret par le CE

   Dans sa décision, le Conseil d’Etat accepte de vérifier la légalité de la décision dont a fait l’objet M. Palazzi, en se référant à la directive européenne du 25 février 1964, alors que celle-ci est subordonnée à l’édiction de mesures d’application qui est en l’occurrence le décret du 28 avril 1981. En effet depuis l’arrêt Nicolo, du 20 octobre 1989, le juge administratif accepte de contrôler la conformité des lois et règlements par rapport aux traités. Avant il ne le faisait pas car il était lié à l’avis du ministre des affaire étrangères (quant à la réciprocité, prévue part l’article 55 de la Constitution) et n’avait donc pas de pouvoir d’interprétation. Mais en ce qui concerne les directives européennes, celles-ci ne sont pas subordonnées au principe de réciprocité, et donc le Conseil d’Etat se permet d’interpréter le décret, pour savoir si celui-ci est bien conforme à la directive. Mais il n’est pas toujours facile pour un justiciable de se prévaloir d’une directive européenne.

       B)- L’invocabilité d’une directive

La jurisprudence du Conseil d’Etat à toujours affirmé que les directives ont pour seuls destinataires les Etats membres auxquels elles fixent un objectif à réaliser, tout en leur laissant le choix quant à la forme et aux moyens utilisés pour atteindre le résultat recherché, au terme de l’article 189 du Traité de Rome. « Les directives ne sauraient être invoquées … à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel ». C’est en ces termes que le Conseil d’Etat a inauguré sa jurisprudence à l’égard des directives européennes (CE Ass ,22 décembre1978, Cohn-Bendit). Jusqu'à présent, le Conseil d’Etat s’est toujours tenu à la position de l’arrêt Cohn-Bendit. Aujourd’hui, on peut invoquer une directive européenne et le principe de l’arrêt Cohn-Bendit peut donc être contourné. En effet, il suffit d’invoquer l’exception d’illégalité à l’encontre d’un règlement français contraire aux dispositions communautaires et servant de base légale à l’acte individuel pour pouvoir invoquer une directive et c’est le moyen utilisé dans notre arrêt par M. Palazzi. De même après l’arrêt du 19 janvier 1982, Becker, de la Cour de Justice Européenne et surtout depuis 1989, le Conseil d’Etat tend à harmoniser sa jurisprudence avec celle de la CJCE comme le montre l’arrêt du Conseil d’Etat du 26 octobre 1990, Fédération Nationale du commerce extérieur des produits alimentaires.

II- La violation de la directive

    Le Conseil d’Etat dans cet arrêt affirme qu’il y a eut violation de la directive européenne, car certaines dispositions du décret son contraire à la directive (A), ou du moins n’en font pas une bonne application. Le Conseil d’Etat soulève aussi le fait que les Etats membre de l’Union Européenne, sont obligés de se plier aux directives (B)

       A)- Dispositions contraires

   Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat s’appui sur l’article 189 du Traité de Rome, qui stipule que les Etats membres sont liés quant au résultat à atteindre et que les autorités nationales ne peuvent prendre des actes contraires aux directives. L’article 9 de la directive européenne du 25 février 1964 prévoit que la décision de refus de renouvellement de séjour ne peut être prise, qu’après avis d’une autorité compétente du pays d’accueil devant laquelle l’intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et celle-ci doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision. Ors l’article 14 du décret du 28 avril 1981 méconnaît la directive, car il ne prévoit pas d’autorisation de présenter ses moyens devant la commission spéciale pour le cas d’un renouvellement d’un titre de séjour, mai seulement pour « la délivrance du premier titre de séjour ». Le Conseil d’Etat écarte donc l’application du décret pour M. Palazzi, car les Etats membres sont tenus de mettre dans le délai qui leur est accordé leur droit interne en conformité avec les directives.

       B)- Obligations de se conformer

Les directives ont une portée générale et sont obligatoires dans tous leurs éléments et lient les Etats membre quant au but à atteindre selon l’article 189 du Traité de Rome. Elles sont directement applicables dans tous les Etats membres : elles produisent, d’eux-mêmes, automatiquement des effets juridiques dans l’ordre interne des Etats membres. Dans la mesure où le Conseil d’Etat admettait la supériorité des traités communautaires sur les lois postérieures (arrêt Nicolo) il devenait logique de reconnaître aux règlements cette même autorité. C’est ce qu’il a fait dans son arrêt Boisdet du 24 septembre 1990.
Dans notre arrêt le Conseil d’Etat affirme que si les directives lient les Etats membres quant au résultat à atteindre et si, pour atteindre le résultat qu'elles définissent, les autorités nationales sont tenues d'adapter la législation et la réglementation des Etats membres aux directives qui leur sont destinées, ces autorités restent seules compétentes pour décider de la forme à donner à l'exécution des directives et pour fixer elles-mêmes, sous le contrôle des juridictions nationales, les moyens propres à leur faire produire effet en droit interne .
Ainsi, il existe une obligation de transposer la directive, et c’est ce que sanctionne le Conseil d’Etat. Cette obligation a été affirmée avec force dans l’arrêt (CE, 3 février 1989, Compagnie Alitalia). Dans notre arrêt, le Conseil d’Etat affirme que les autorités ne peuvent édicter des dispositions réglementaires contraires à la directive, après l’expiration des délais d’introduction de cette directive en droit interne. L’absence de transposition d’une directive peut engager la responsabilité de l’Etat si bien sûr un préjudice en résulte. (CE Ass, 28 février 1992, Société Arizona Tobacco Products)

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